A existência dos assim denominados "funcionários fantasmas" constitui prática perniciosa da máquina pública e fere diversos princípios constitucionais de observância obrigatória para toda a Administração Pública, tais como: a moralidade administrativa, a eficiência, a impessoalidade, a finalidade administrativa e o da eficiência.
Funcionário fantasma é aquela pessoa nomeada para um cargo público que jamais desempenha as atribuições que lhe cabem. Ou seja, recebe sem trabalhar, se enriquece ilicitamente à custa do erário público e do suor do contribuinte, na maioria das vezes com remunerações muito superiores à da maioria da população brasileira, que não conta com o denominado "padrinho" ou "pistolão". Trata-se de experiência corriqueira no Estado brasileiro totalmente reprovável, tanto do ponto de vista da autoridade que nomeia quanto da pessoa que aceita ser favorecido por tal ilicitude.
A parte irônica desta situação é que em alguns recônditos do país é sinal de status e influência "ter contracheque", o que equivale a dizer que o beneficiário está acima das leis que vigem para o restante da população desprovida de influência, e que, portanto, tem o direito de receber polpudas quantias mensais pelo hipotético e etéreo exercício de cargo público, para o qual, na maioria das vezes, deveria se encontrar fisicamente na capital do país.
Por nunca ter, efetivamente, desempenhado as atribuições inerentes ao cargo para o qual foi nomeado, mas sim, aceitado participar de uma fraude contra a Administração Pública para atingir finalidades particulares, o dito funcionário fantasma não chega a entrar em exercício no cargo, segundo o que preceitua o art.15, da Lei 8.112/90, o qual reza que "Exercício é o efetivo desempenho das atribuições do cargo público ou da função de confiança."
Quanto ao assunto, cabe analisar a questão da nulidade dos atos administrativos. Nos termos já consagrados pelo STF, mediante as Súmulas nºs 346 e 473, "A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus próprios atos" e "A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial".
A seu turno, a nulidade do ato administrativo normalmente decorre de vicio em um dos seus cinco elementos listados pela doutrina administrativista: a) Sujeito – a quem a lei atribui competência para praticar o ato; b) Objeto – ou efeito jurídico que o ato produz; c) Forma – a exteriorização do ato; d) Finalidade – Resultado almejado pela Administração com a prática do ato, e e) Motivo – pressuposto de fato e de direito para a prática do ato.
No caso do funcionário que toma posse no cargo nas condições ora sob análise, verifica-se vicio quanto ao motivo do ato em questão – a posse do envolvido. Segundo Di Pietro [01], o vício quanto ao motivo está previsto pela Lei 4.717/65 – Lei da Ação Popular, que fala apenas em inexistência dos motivos e diz que esse vício ocorre "quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido" (art. 2º, parágrafo único, d). Nas palavras da autora, "além da hipótese de inexistência, existe a falsidade do motivo. Por exemplo: se a Administração pune um funcionário, mas este não praticou qualquer infração, o motivo é inexistente: se ele praticou infração diversa, o motivo é falso".
A nomeação e posse de funcionário fantasma ocorre, também, com vício quanto à finalidade, que se verifica quando "o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência" (art. 2º, parágrafo único, e, da Lei de Ação Popular). Por sua vez, o artigo 12 da Lei de improbidade administrativa, ao falar dos atos que atentam contra os princípios da administração conceitua o desvio de poder, como um ato de improbidade administrativa.
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